За два года административно-территориальной реформы количество айыльных аймаков в Кыргызстане сократилось с 452 до 231. Однако эксперты Фонда Ханнса Зайделя, который много лет занимается поддержкой местного самоуправления в республике, в новом докладе указывают на «узкие места»: отсутствие утвержденных критериев объединения, кадровый кризис и формальную передачу полномочий по управлению пастбищами.
Подробности обсуждения итогов АТР — в материале 24-kg.com.
Реформа без утвержденных правил: почему объединение аймаков вызвало вопросы
При поддержке фонда группа экспертов провела исследование о продвижении реформы с января 2024 года по июнь 2025-го.
«Его главная цель — выявление достижений и системных недоработок, чтобы продвигать дальнейшие реформы», — заявил экс-депутат Жогорку Кенеша Аалы Карашев.
Объединение аймаков в Кыргызстане проходило по принципу территориальной смежности и экономической целесообразности для создания самодостаточных и уменьшения дотационных единиц.
Правда, заметил докладчик, в публичном доступе отсутствовали официально утвержденные критерии, по которым происходило объединение. Это вызвало вопросы у населения. Присутствовавший на презентации начальник управления политики развития регионов Министерства экономики Искандарбек Маматов ответил, что критерии есть. Их около пяти-шести. Правда, кабмин их не утвердил, а только одобрил.
«Законом об административно-территориальном устройстве местным сообществам дали право принимать решение об объединении и направлять предложение местному кенешу. Если он одобрял, далее отправляли районной администрации. Та проверяла и передавала полномочному представителю президента в области», — пояснил Искандарбек Маматов.
Однако, заметил Аалы Карашев, утвержденные кабмином критерии по укрупнению айыльных аймаков были необходимы.
«Оказалось, в отдельных случаях личные интересы преобладали над государственными. Например, некоторые компактные айыльные аймаки обошли стороной, а другие объединили, и расстояние между ними доходит до 60 километров», — сказал он.
Тот факт, что при укрупнении айыльных аймаков не было четких критериев, признал и представитель Минэкономики. Поэтому сейчас в разработке новая редакция закона об административно-территориальном устройстве, где прописаны обоснованные критерии объединения и механизмы их реализации.
Старые проблемы в новых границах
Так можно охарактеризовать некоторые итоги АТР. Например, вопрос, на который обратили внимание авторы доклада, — статус айыл башчи (сельского старосты).
В одно время им присвоили статус муниципального служащего и наделили полномочиями. Однако определенные требования к служащим, такие как возрастной ценз, образование, стаж работы и прохождение конкурса, тестов при приеме на работу, вызвали нехватку кадров.
Среди опрошенных респондентов 56 процентов ответили, что есть текучесть кадров в органах МСУ. А 43,2 процента отметили плохое качество кадров.
Серия исследований в рамках диалоговой программы «Административные реформы в Центральной Азии», Фонд Ханнса Зайделя.
Тогда айыл башчи лишили статуса и стали принимать на контрактной основе. Но и это не стало решением проблемы — участились трения между главой айыл окмоту и ним. Первый легко увольнял «неугодных», ссылаясь на окончание контракта, а они говорили, что будут ответственными исключительно по тем пунктам контракта, где прописаны обязанности.
Здесь Аалы Карашев предложил все-таки вернуть статус муниципального служащего айыл башчи, чтобы они в плане трудовых прав были более защищенными, и снизить квалификационные требования к ним.
Другая проблема, поднятая участниками презентации, — нехватка IT-специалистов в штате айыл окмоту, которые должны заниматься вопросами цифровизации на местах. Еще в 2019 году рассмотрен вопрос о доведении размера их заработной платы до 70 тысяч сомов. Но он не решен до сих пор, зарплата таких специалистов не превышает 30 тысяч.
Пастбища и налоги: финансовые дыры местного значения
Острым остается и вопрос управления пастбищами. Не завершен процесс передачи полномочий в ведение айыл окмоту. Вернее, их передали, но пока только формально.
«Пастбища и поливная вода не значились в перечне вопросов местного значения, управление ими считалось государственной функцией. Потом их делегировали общественным объединениям. Теперь эти функции необходимо вернуть муниципальным предприятиям айыл окмоту вместе с финансированием. Этого, насколько я знаю, еще не сделали», — рассказал эксперт по местному самоуправлению, один из авторов доклада Болотбек Асанакунов.
Но настоящая ахиллесова пята в управлении пастбищами, о чем говорят эксперты много лет, — это тарифы. Общественные объединения — жайыт комитеты — долгие годы устанавливали низкую плату за пользование. Это привело к нехватке средств для полноценного содержания пастбищ. Как итог, год за годом они деградируют.
Как говорит Болотбек Асанакунов, тарифы пока остаются прежними, то есть мизерными. Средняя плата за пользование пастбищами — около 24 сомов 50 тыйынов за гектар, а в некоторых айыльных аймаках — и вовсе 12 сомов.
По мнению Аалы Карашева, необходимо принять программу по восстановлению пастбищ, иначе лет через десять страна их может потерять. Но представители Минводсельпрома отметили: программа есть, они занимаются этим вопросом.
42 процента опрошенных респондентов ответили, что ничего не изменилось в управлении пастбищами, а 20 процентов сказали: стало еще хуже. По мнению еще 31,6 процента, улучшения все-таки есть.
Серия исследований в рамках диалоговой программы «Административные реформы в Центральной Азии», Фонд Ханнса Зайделя.
Еще одна проблема, которая актуальна не только на местном уровне, — земельный налог.
«Еще в 1999 году решили определять земельный налог в зависимости от бонитета земли. Для поливной выше, для богарной — ниже. Вопрос делегировали местным кенешам, чтобы они постепенно поднимали тариф. Они, не желая выглядеть плохо перед избирателями, налог не меняли десятилетиями», — рассказал Аалы Карашев.
Итоги двух лет: сокращение штата и новые полномочия
Первое — укрупнение. Это, по мнению некоторых экспертов, поможет решить вопрос нехватки кадров в системе МСУ. По словам бывшего депутата Жогорку Кенеша, до АТР в среднем постоянный дефицит достигал около 1 тысячи человек. Теперь показатель снизился до 300 вакансий. Но здесь сказалось серьезное сокращение численности муниципальных служащих в результате укрупнения — с 9 тысяч 45 до 4 тысяч 417 сотрудников.
Увеличился перечень функций местного значения. К имеющимся 24 в ведение органов местного самоуправления добавили военно-учетный стол или постановку на учет военнообязанных граждан, теплоснабжение и вопросы укрепления межэтнических отношений.
Если до административно-территориальной реформы муниципальные предприятия были только в городах и некоторых крупных айыльных аймаках, как правило в богатых, теперь их создали при каждом айыл окмоту.
«Созданы муниципальные предприятия по вывозу отходов, управлению пастбищами и ирригацией и даже по обеспечению питьевой водой. Их финансируют за счет местного бюджета и собственных сборов», — сказал Аалы Карашев.
Глав айыл окмоту теперь назначает аким района, а не избирает местный кенеш.
«Мы прошли все пути: назначение главой района с согласия местного представительного органа, прямые выборы местным населением, избрание местным кенешем. Мы прошли все этапы и сейчас видим четвертый», — отметил эксперт.
Несмотря на то что у районной госадминистрации появился серьезный рычаг влияния в дела местного самоуправления, он считает — местное сообщество не утратило возможности решать многие вопросы самостоятельно.
«Люди по-прежнему избирают своих представителей в местный кенеш, через них они могут выносить свои проблемы на сессию кенеша. За местными представительными органами сохранили все полномочия, за исключением права избирать главу местного исполнительного органа. Они утверждают бюджет и контролируют его исполнение», — говорит Аалы Карашев.
К тому же, заметил он, аким района не может поставить во главе айыл окмоту «человека с улицы». По закону это должен быть человек из муниципального резерва, куда включают людей, соответствующих квалификационным требованиям.
Риски для малых сел: кто представит интересы «компактных» сообществ
После реформы, по мнению Аалы Карашева, появился риск для малых сел остаться «без своего депутата местного кенеша».
«По закону, если численность айыльного аймака не превышает 10 тысяч человек, в кенеше должно быть 11 депутатов; если от 10 до 20 тысяч, то 21 депутат и так далее. В одном айыльном аймаке несколько сел. Как правило, сельчане чаще всего избирают своего. В таком случае кандидат из небольшого, не больше 50-60 домов, может не попасть в представительный орган, и люди останутся без своего депутата. Соответственно, у них не будет человека, который будет поднимать проблемы именно этого села», — сказал он.
Таким образом, административно-территориальная реформа претворяется в жизнь. Не быстро, местами даже медленно, а кое-где через ошибки. С момента ее старта прошло ровно два года. Пока кардинальных изменений, к сожалению, не видно.
